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《闲置土地处置办法》(中华人民共和国国土资源部令第53号) 政策解读
宜宾县人民政府 2017-12-15 来源:县国土资源局
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一、《闲置土地处置办法》修订背景

《闲置土地处置办法》自1999年颁布实施以来,对处置盘活利用闲置土地,促进节约集约用地发挥了重要作用。但随着近年来我国经济快速发展,土地管理形势发生了较大变化,5号令在执行过程中遇到一些新的情况和问题,主要表现为:一是闲置土地处置涉及当事人重大财产权益,但现行处理方式缺少与当事人协商环节,处置难度较大;二是闲置土地的认定标准、处置主体等在实践操作中不好把握,缺乏处置程序性规定,需要进一步明晰;三是因政府原因导致的闲置土地占了较大比例,需要妥善处置盘活利用等。

党中央、国务院高度重视土地的节约集约利用。党的十七届三中全会明确提出,坚持最严格的耕地保护制度,实行最严格的节约用地制度。2008年国务院出台了《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3号),对促进节约集约用地,严格闲置土地处置提出了明确要求。2011年胡锦涛总书记在中共中央政治局第31次集体学习时强调,要切实推行最严格的节约用地制度。根据党中央精神和国务院有关要求,国土资源部对5号令进行了全面修订和完善,以国土资源部第53令修订发布了新的《闲置土地处置办法》。目的是为加强土地的节约集约利用,防止产生新的用地闲置,进一步盘活存量闲置用地,促进经济社会平稳较快发展。

二、闲置土地认定标准及处理

根据《闲置土地处置办法》第二条的规定,闲置土地包括两种情形:一是国有建设用地使用权人超过有偿使用合同或者划拨决定书约定的动工期限满一年未动工开发的国有建设用地;二是已动工面积不足应动工面积1/3或者已动工开发但投资额不足总投资额的25%,中止建设满一年的,可以认定为闲置土地。

这两种闲置土地在处置方式上有明显的不同。对于第一种情形的闲置土地,除了因不可抗力或者政府及政府有关部门的原因导致的以外,满一年的要缴土地闲置费,满两年的要无偿收回。而对于第二种情形的闲置土地以及因政府或政府有关部门的原因或不可抗力原因导致闲置土地的处理主要是与土地使用权人协商,依照《闲置土地处置办法》第八条的规定,采取延长动工开发期限、调整土地用途规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回、置换土地等方式处置,促进国有建设用地有效利用。

企业违反法律、合同约定恶意囤地、炒地的,在闲置土地处理完毕前,在当地不得申请新的用地,不得办理闲置土地的转让、出租、抵押和变更登记。这意味着,如果闲置土地没有得到解决,企业将没有再拿地资格。

三、主要内容及亮点

(一)加强了对闲置土地的预防和监管,减少新的闲置土地产生。

1. 非“净地”不得出让。《办法》明确要求必须是“净地”,禁止“毛地”出让,就避免因拆迁等原因造成的土地闲置。市、县政府供应的土地应当是土地权利清晰,安置补偿落实到位,没有法律经济纠纷,地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确,具备动工开发必需的基本条件。

2.明确开工、竣工时间和违约责任,强化违约责任对土地使用者和政府双方的约束,促进土地及时开发利用。办法中明确,国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书应当就项目动工开发、竣工时间和违约责任等作出明确约定、规定。约定、规定动工开发时间应当综合考虑办理动工开发所需相关手续的时限规定和实际情况,为动工开发预留合理时间。因特殊情况,未约定、规定动工开发日期,或者约定、规定不明确的,以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。

3.强化了国土资源主管部门上下级监管措施。规定省级以上国土资源主管部门对闲置土地情况严重的地区,可在土地利用总体规划、土地利用年度计划、建设用地审批、土地供应等方面采取限制新增加建设用地等措施。

(二)闲置土地的认定标准更加清晰,操作性更强

不允许以“围墙”为动工标志。过去由于没有“动工”状态的具体标准,管理者经常遇到用地者以“围墙”为动工标志的现象,不利于闲置土地的认定和处置。另外,开发建设面积占应动工开发建设总面积1/3或已投资额不足25%的计算标准也不清晰,闲置认定的难度很大。这次修订,专门在附则中作出名词解释,其中,“动工开发”定义为依法取得施工许可证后,需挖深基坑的项目,基坑开挖完毕;使用桩基的项目,打入所以桩基;其他项目,地基施工完成三分之一。 “已投资额、总投资额”均不含土地价款和相关税费。

(三)闲置土地处置程序更加完善,保障土地使用权人的合法权益。增加了闲置土地认定环节和方式,要求在确定土地闲置事实、依据以及闲置原因基础上作出结论;完善了征缴土地闲置费和无偿收回土地使用权的程序,明确收费和收回批准权限在政府,国土资源主管部门具体执行;明确了土地使用者申请听证和复议、诉讼的权利。

(四)区分闲置土地处置方式,强化政府原因导致土地闲置的责任。

一是区分政府原因和企业原因,针对以往因政府原因造成土地闲置情况较多,强化政府原因导致土地闲置责任,特别是明确政府不按期交地、修改规划、政策调整、处置信访事件、军事管制、文物保护等因政府原因导致的土地闲置,采取协商方式处置。

二是政府违约也追责。强调政府与土地使用权人在民事合同关系中的平等地位,规定对因政府原因造成闲置土地,应由政府或者政府有关部门承担违约责任,加强监管。

三是强化行政和刑事责任约束。增设了国土资源主管部门在闲置土地日常监管和调查处置中的法律责任,确保相关监管措施的落实。

(五)采取各种政策措施,促进闲置土地有效利用。

实践中,相当一部分土地闲置是因政府原因导致的。本办法对因政府原因导致的闲置土地的处置上,在依法依规的前提下,采取更加灵活和更加符合实际的措施,包括明确延长动工开发期限、调整土地用途和规划条件、安排临时使用、协议有偿收回、置换土地等多种处置方式,强化了对土地权利人的保护,增强了该类情况处置措施的可行性,促进土地的节约集约利用。

另外,为促进闲置土地的有效利用,还采取了一些新的政策措施。一是明确了土地使用权人开发进度报告制度,要求其及时向监管部门报告项目动工开发、开发进度、竣工等情况;二是在用地申请和闲置土地登记等方面加强对闲置土地的控制,增强对土地使用权人违规闲置土地的威慑力;三是在融资等方面加强与相关监管部门的联动,促进土地使用权人盘活利用闲置土地;四是建立闲置土地处置备案制度,要求地方处置闲置土地必须备案,促进地方显化和利用存量闲置土地。

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